赤道原则文件的框架与主要内容(社会风险的一个金融行业基准）

　　近年来，在国际金融法领域，与传统的国家之间立法存在差别的，由非国家行为体，包括国际机构、跨国组织、NGOs等主持或参与制定的国际金融软法呈现出遍地开花之态势。其中，赤道原则(The Equator Principles)即为典型之一。

　　为什么叫赤道原则而不叫别的名称?

　　赤道原则与赤道是两个完全不同的概念.1.赤道原则：赤道原则,是由世界主要金融机构根据国际金融公司和世界银行的政策和指南建立的,旨在判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险的一个金融行业基准.赤道原则

　　赤道原则的概述

　　赤道原则是由世界主要金融机构根据国际金融公司和世界银行的政策和指南建立的，旨在决定、评估和管理项目融资中的环境与社会风险而确定的金融行业基准。它广泛运用于国际融资实践，并发展成为行业惯例。

　　2003年6月，花旗银行(Citigroup)、巴克莱银行(Barclays)、荷兰银行(ABNAMRO)和西德意志州立银行(West LB)等10家国际领先银行(分属7个国家)宣布实行赤道原则(the Equator Principles，简称EPs);随后，汇丰银行(HSBC)、JP摩根(JP Morgan)、渣打银行(Standard Chartered)和美洲银行(Bank of America)等世界知名金融机构也纷纷接受这些原则。截至2006年2月17日，实行赤道原则的金融机构(以下称赤道银行，Equator Banks)已有41家，还有许多正在观望。目前赤道银行的数量看似不多，但它们都是世界大型和特大型金融机构，在全球的业务量和影响巨大，截至2005年11月，当时35家赤道银行就占据全球项目融资总额的约90%;而且，它们中既有发达国家的成员，也有发展中国家的成员，它在全球五大洲100多个国家都设有营业机构。赤道原则在国际金融发展史上具有里程碑的意义，它第一次确立了国际项目融资的环境与社会的最低行业标准，并成功运用于国际融资实践中。遗憾的是，迄今为止，我国仅有兴业银行一家赤道银行，这与我国金融理论界与实务界对其了解不多、理解不深、重视不够不无联系。事实上，中国银行业接受赤道原则可以促进金融和谐，当然，赤道原则移植到中国还需要一个良好的金融生态环境。

　　赤道原则产生的背景

　　赤道原则来自于金融机构践行企业社会责任的内外部压力。内部来说，主要是董事会主席、首席执行官和其他高级银行家等银行高层，他们非常重视企业社会责任。他们在董事会施加影响，认为应该高度重视环境与社会风险，以此降低金融风险。他们亲自参与企业社会责任内部政策的制订和实施，积极参加有关企业社会责任的培训，并要求把影响企业社会责任的公共政策和政府报告等直接递交给他们，可以说，赤道原则是一个自上而下的动议，是一个投银行高层所好的成果。外部来说，压力主要来自于利益相关者、政府部门、多边金融组织、社会责任融资基金以及非政府组织，它们认为银行和其他金融机构在向重大项目提供资金时有责任评估、监督环境和社会影响。因此，许多银行把赤道原则视为向公众展示它们关注环境和社会问题的渠道，许多利益相关者做出投资决定时也考虑这些问题，这种倾向多见于对社会负责的基金但又不限于此。类似地，银行对社会负责可能也会影响雇员的满足感和去留。当然，从根本上说，是源于环境与社会可持续发展的国际大气候。

　　2002年10月，荷兰银行和国际金融公司在伦敦主持召开了一个由9个商业银行参加的会议，讨论项目融资中的环境和社会问题。会上就以往项目中的案例因为环境或社会问题而引发争议，随后，花旗银行建议银行尽量制订一个框架来解决这些问题。最后决定在国际金融公司保全政策的基础之上创建一套项目融资中有关环境与社会风险的指南，这个指南就是赤道原则。2003年1月非政府组织发布了《关于金融机构和可持续性的科勒维科什俄宣言》(Collevecchio Declaration)，提出了非政府组织希望金融机构遵守的6条原则，即可持续性、不伤害、负责任、问责度、透明度以及可持续市场和管理。这个宣言对赤道原则影响很大，后来实际上成了非政府组织衡量金融机构环境与社会问题的一个参考标准。2003年2月，发起银行公开赤道原则并向它们的利益相关者征询意见，然后，又根据这些意见做了修改。2003年6月，包括4家发起银行在内的10家国际大银行在华盛顿的国际金融公司总部正式宣布接受赤道原则。

　　赤道原则文件的框架与主要内容

　　赤道原则文件主要包括两部分，序言(preamble)和原则声明(statement of pnnciples)。序言部分主要对与赤道原则有关的问题作了简要说明，包括赤道原则出台的动因、宗旨、意义、目的以及赤道银行的一般承诺。原则声明部分列举了赤道银行做出融资决定时需依据的特别条款和条件，共9条，即9项原则(赤道银行承诺只把贷款提供给符合这9个条件的项目)。

　　第1条规定了项目风险的分类依据，即根据国际金融公司的环境与社会审查标准而制定的内部指南(具体内容见该文件附件1)。第2条规定了A类项目和B类项目的环境评估要求，包括环境影响评估、社会影响评估和健康影响评估以及更深层次的要求。第3条规定了环境评估报告应包括的主要内容，这是赤道原则的核心部分，共17项。这一条下面还有一个注释，规定环境评估要说明遵守东道国现行的法律、法规和项目要求的许可以及世界银行和国际金融公司预防和减少污染指南，对于坐落在低收入和中等收入国家的项目还需进一步考虑国际金融公司的保全政策。第4条规定了环境管理方案要求，适用对象是A类项目(在适当的情况下包括B类项目)，内容是环境和社会风险的降低、行动方案、监控和管理以及计划表。第5条规定了向公众征询意见制度，A类项目(在适当的情况下包括B类项目)的借款人或第三方专家要用各种适当的方式向受项目影响的个人和团体，包括土著民族和当地的非政府组织，征求意见;环境评估报告或其摘要要在合理的最短时间内以当地语言和文化上合适的方式为公众所获得;环境评估和环境管理方案要考虑公众的这些意见，对于A类项目还需独立的专家审查。第6~8条规定了有关借款人和贷款人关系的要求以及确保守约的机制。具体来说，第六条规定了借款人的约定事项：遵守项目建设和运营过程中的环境管理方案;定期提供由本单位职员或第三方专家准备的有关环境管理方案遵守情况的报告;在适当的情况下，还需定期提供根据商定的拆除方案拆除设施的报告。第7条规定了补充监督和报告服务，由贷款人聘请的独立环境专家提供。第8条规定了违约救济制度，如果借款人没有遵守环境和社会约定，赤道银行将会迫使借款人尽力寻求解决办法继续履行。第9条规定了赤道原则的适用范围，即只适用于总融资5000万美元以上的项目。

　　赤道原则的意义

　　赤道原则对于负责的银行业来说犹如一个重要的里程碑，它第一次把项目融资中模糊的环境和社会标准明确化、具体化，使整个银行业的环境与社会标准得到了基本统一，有利于平整游戏场地，也有利于形成良性循环，提升整个行业的道德水准;对单个的银行来说，接受赤道原则有利于获取或维持好的声誉，保护市场份额，也有利于良好的公司治理和对金融风险科学、准确的评估，同时也能减少项目的政治风险;对于整个社会来说，可以使环境与社会可持续发展战略落到实处，赤道银行客观上成为保护环境与社会的私家代理人，通过发挥金融在和谐社会建设中的核心作用，可以使人与自然、人与社会、人与人等达到真正的和谐。

　　赤道原则的国际实践

　　2003年6月以后，赤道原则就直接运用于世界上绝大多数大中型和特大型项目中，有些项目在是否符合赤道原则方面颇有争议，引起了全世界的关注，如巴库第比利斯杰伊汉(Baku-Tbilisi-Ceyhan，简称BTC)输油管道工程、萨哈林(即库页岛)2号油气开发项目(the Sakhalin II oil and gas project)和印度的那马达大坝项目(the Narmada Dam projet)等。这三个项目是运用赤道原则过程中争议最大的，同时也是比较典型的案例。从赤道原则的融资实践中，我们可以大致归纳出赤道原则的一些主要特点。

　　1.在赤道原则的运用过程中，赤道银行实际上成了环境和社会保护的民间代理人。一般来说，全球环境治理是国家通过签署、批准多边环境条约和协定并适用于一国境内的自然人、法人和其他组织来进行，而赤道原则中，环境和社会保护的义务主体是赤道银行，而不是国家，其依据是一个特殊的金融文件，而不是国际条约和协定。赤道银行通过督促项目的发起人和借款人，直接监督环境和社会标准在项目中的应用，从而实现保护社会和环境的目的。赤道原则的应用只受项目融资这个条件的限制，而不受国界的限制。赤道银行的环境和社会保护行为与官方的行为相呼应，成为一支强大的民间力量。

　　2.在实践中，赤道原则已经发展成为行业惯例。它不是一个国际条约，也还没有形成一个国际组织，接受这些原则的金融机构无需加盟，也无需签订协议，只需各自宣布已经或将要建立与该原则一致的内部政策和程序。赤道原则的奠基者并不想创造一个银行集团或者一个封闭式的俱乐部，而是想建造一个有吸引力的尽可能宽广的教堂。赤道原则本身没有授予任何组织和个人强制执行的权利，因而，法律拘束力并不强。但它已经成为国际项目融资的社会和环境方面的行业标准和行业惯例。我国现有的《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》等与项目融资有关的一系列环境与社会法律法规以及其他规范性文件与国际金融公司和世界银行的政策吻合表明：赤道原则具有一种无形的威慑力，它使银行意识到这是一个不得不遵守的行业准则，它虽不具备法律条文的效力，但它具有约定俗成的无法抗拒的威力，谁忽视它就会感觉到在国际项目融资市场中步履艰难，甚至可能会被迫退出国际项目融资市场。

　　3.非政府组织是监督赤道原则实施的主要力量。非政府组织有强大的社会影响力和公信力。西方国家的社会利益制衡机制中离不开非政府组织，它们的银行长期面临来自劳工、环保和人权非政府组织(NGO)的压力。有一些非政府组织甚至专门盯住银行业务活动。如Bank-Track就专门跟踪私营银行的运营和对社会及环境的影响，Bank watch专门监视中欧和东欧地区的公款。非政府组织的积极参与可以使银行逐步认识到如果不处理项目融资引发的环境和社会问题就有可能威胁它们的业务。雨林行动网(RAN)抗议花旗银行向破坏热带雨林的活动提供资金就是典型的例子。因此，在赤道原则的起草过程中，银行不断与非政府组织磋商。在执行中，赤道原则更离不开非政府组织的参与，因为赤道原则是一套自愿性的指南，缺乏强制执行机制和机构，此时非政府组织的监督尤为重要。在赤道原则的实施过程中，非政府组织发挥了巨大的作用。非政府组织提出的异议，赤道银行要积极回应。由于非政府组织的反对，一些赤道银行不敢向有争议的项目融资，如印度的那马达大坝项目，有些非政府组织甚至还以项目违反东道国法律为由直接向法院提起诉讼，如BTC项目和萨哈林2号项目。

　　4.在实施过程中，赤道银行的中心工作是进行审慎性审核调查。首先，要审查是否是项目融资，因为赤道原则只适用于项目融资，而不适用于公司融资。其次，要审查分类是否准确，赤道银行用通用术语把项目分为A类、B类或C类(高、中、低环境或社会风险)。对A类和B类项目(高风险和中风险)，借款人要完成一份《环境评估报告》，说明怎样解决在分类过程中确定的环境和社会问题。在完成了与当地有关利益相关者。进行适当磋商之后，A类项目(在适当的情况下包括B类项目)就必须完成以减轻污染与监控环境和社会风险为内容的《环境管理方案》。因而，第三步就是对《环境评估报告》、《环境管理方案》和贷款协议进行形式和实质审查，如文件中的条款是否完备，内容是否恰当。主要审查这些文件是否充分考虑到环境与社会问题，是否违反了赤道原则。在审查时，不只限于发起人提供的材料和专家，要自己委派专家进行独立调查，核实得到的材料，以确定环境和社会风险系数。赤道原则虽然以国际金融公司和世界银行的环境与社会政策为基础，但赤道银行不能对它们行使追索权，所以，即使赤道银行和国际金融公司及世界银行是同一项目的贷款主体也要各自进行审慎性审核调查。

　　中国银行业接受赤道原则的益处

　　长期以来，我国银行界对环境和社会问题重视不够，有些银行和银行高层甚至根本就不知道环境和社会问题与银行业务相关，认为那是环保部门及劳动和社会保障等部门的事情。有记者描述了2001年国际金融公司(IFC)参股南京市商业银行前双方谈判的情形：最让人感到意外的是，IFC项目组前来谈判时，第一项议程居然是环保问题，要求南京市商业银行按照国际惯例出具《环保承诺函》，建立环境管理系统。这对于国内银行来讲无疑是一个新概念。IFC不仅要求提供两名负责环保的官员，而且对其进行了专门培训。第一项谈判，IFC就为南京市商业银行上了生动的一课。其实，国际金融公司不仅为南京市商业银行上了生动的一课，同时也为中国的银行界上了生动的一课。中国的银行界应该认识到，关注环境与社会问题既是银行的社会责任，也是与银行业务密切相关的活动。中国银行业应该从现在做起，尽早接受赤道原则，尤其是国家开发银行等为国际金融组织贷款转贷的开发性金融机构和中国银行等海外业务较多的国际性银行更应率先垂范，因为接受赤道原则可以促进金融的和谐发展。

　　第一，有利于国内银行加强全面风险管理和金融风险评级。银行面临的风险种类繁多，并且随着社会的发展而不断发展。就目前来说，全面风险框架应包括信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险，还应包括企业社会责任和环保等新型风险，法律和政策风险、声誉风险和政治风险等也应包括在内。长期以来，银行界对信用风险重视较多，对其他风险关注较少或根本就没有提及。其实，在所有的风险中，环保风险的风险级别越来越高。在项目融资中，如果环保有问题，该项目可能会停建或永远取消，也就是实行一票否决制。2005年1月国家环保总局刮起的环保风暴，一次性宣布停建30个违法开工项目，总投资近1180亿元，其中仅金沙江溪洛渡水电站这一个项目，总投资就高达约446亿元，投资规模仅次于三峡工程。这些项目停建的原因只有一个，就是环境影响评价文件未获批准。这些大型或特大型项目的停建或取消对贷款银行的影响有多大是可想而知的。第三项亦道原则规定环境评估报告要符合东道国的法律法规和可适用的国际条约和协定，这样，如果银行真正遵守了赤道原则，也可避免日后高昂的诉讼费用，减少法律风险，同时政府、公众，尤其是非政府组织的反对减少，有利于降低政治风险。鉴于此，有些银行已经将环境风险管理纳入到审慎性审核调查程序中。赤道银行可以把遵守赤道原则视为一条纪律，这样将改进它们的内部风险评估和管理程序从而有助于它们有资格适用内部评级法的准人标准。

　　第二，有利于国内银行获得或保持良好声誉，保护或增加市场份额。银行对自己的声誉非常重视，在对向什么项目融资这样的问题做出内部决定时有必要保护银行的公众形象。而且，银行的声誉与客户的声誉息息相关。项目发起人接受和执行环境、社会与人权高标准的能力决定了银行自身的声誉保护能力。银行认识到自身易受攻击性，在银行直接控制之外的客户行为可能对银行的声誉有负面影响，公众可能只批评客户，但也意味着对银行的批评。银行接受赤道原则也可以与它们的竞争对手划清界限，以便保护或增加它们的市场份额。银行必须相信，将来越来越多成熟的项目发起人将会选择赤道银行，因为赤道银行会承担更多的审慎性审核调查义务，这可能意味着项目将会招致利益相关者(包括当地政府)更少的批评，政治风险也会降低，环境的可持续性也得到保障。有时候发起人并不真正需要项目融资，但是通过向这些金融机构借款，它们防范政治风险的能力将更强。实践中一些主要的发起人也因为这些原因开始青睐赤道银行。巴西联合银行(Unibanco)宣称只有有利于国家发展，保护社会和环境的项目才会得到批准，它相信社会和环境问题将成为日后遴选项目的基本因素。

　　第三，有利于国内银行业设立行业标准，平整游戏场地。发起人更重视那些遵守赤道原则项目的利益，牵头行在它们的授权委托书中援引条款，规定如果因为该项目因没有遵守赤道原则而导致不恰当调整，就允许它们抽出安排的资金，那么银团贷款的时间和费用可能也会增加。许多发起人认识到创造一个更加统一的项目的社会与环境评估的基本原则有诸多裨益。每个银行在怎样执行赤道原则方面可能有一定程度的差异，但方法方面的这些差异不是根本性的。而且其他赤道银行如果通过满足一家赤道银行的要求而接受它们的调查结果和建议，这可能会开发出一个更为广阔的银团贷款市场，。同样认识到平整游戏场地一般会提高标准，这样就会迫使游戏者在市场之外不会适用如此苛刻的评估标准。苏格兰银行的负责人肯定了赤道银行间这种前所未有的合作方式，赞扬了许多赤道银行帮助苏格兰银行快速地理解了赤道原则的要求。

　　第四，有利于银行界形成良性循环，促进可持续发展。赤道银行越来越相信一个良性循环正在形成，因为成熟的发起人为使项目顺利得到批准，避免政治和环保等风险，会尽量选择赤道银行，同时，认识到赤道原则的严格要求，也会给赤道银行带来评估更为科学全面的项目。同样地，作为银团贷款成功的一个先决条件，相信非赤道银行也会被迫适用赤道原则。实践中，一些成熟的发起人和非赤道银行接受了更加严格的社会和环境评估训练。可持续发展已为许多国家和国际金融公司等众多国际组织所承认，并将被公认为国际法和国际经济法的一项基本原则。赤道原则不仅适用于环境和社会法律不健全、不存在或者执行不力的司法管辖区，包括当地的法律制度常被IFC和世界银行的政策和指南代替了的司法管辖区，而且也适用于发展程度很高.，环境法律能完全得到强制执行的司法管辖区，以及赤道原则阐明的要求已经被理所当然运用的司法管辖区。

　　第五，有利于国内银行融人金融全球化的浪潮中，参与国际金融规则的制订和修改。国内银行如果接受赤道原则，就和其他国际知名银行一样，成为赤道银行，这样就可以适用同样的规则惯例，一同参与国际项目的融资。因此，国内银行可以把赤道原则作为走向世界的一条捷径，趁此机会学习国际著名银行先进的金融理念和管理经验，提升自己各方面的水准，扩大自己在国际上的影响。规则的制定者必将是规则的受益者。发达国家往往利用自己强大的经济与政治实力，力图将它们的价值观念、意识形态及规章制度推行到发展中国家，这种情况在国际事务中屡见不鲜。对此，发展中国家要不卑不亢，审时度势，该出手时就出手，选择适当时机介入可以获得更多利益;刻意回避只会使自己更加被动。中国作为一个发展中大国，更应在争取国际经济新秩序中积极主动，发挥应有的作用。拿赤道原则来说，其发起银行中没有发展中国家的银行，因此发起银行在起草赤道原则文本的过程中，对发展中国家的利益明显考虑不够。如5000万美元的融资门槛问题，其实发展中国家的许多项目都是5000万美元以下。规定5000万美元以上的项目才适用赤道原则，对发展中国家的社会与环境保护力度不够。赤道原则还有许多需要修改完善的地方，而且正值国际金融公司新的环境与社会政策出台之机，赤道原则正处于十字路口，其修改迫在眉睫，我国银行现在加入，还有机会参与规则的修改。

　　综上所述，中国银行业应尽早接受道原则。目前越来越多的赤道银行和国际金融公司已经进入了国内银行业，如国际金融公司人股民生银行、南京商业银行、西安商业银行、上海银行等，汇丰银行人股上海银行，美国银行加盟建设银行，苏格兰皇家银行收购中国银行股权，花旗银行参股上海浦东发展银行等。外资金融机构带来的不仅是资本、实力，而且是公司管治、风险管理、信息技术、财务管理、人力资源管理、个人银行业务，以及全球资金服务等经验、技术及公司成长之文化。果是赤道银行肯定会直接把赤道原则带到所参股的银行，或者把赤道原则的精神渗透到所参股银行的内部政策中。